张连起：落实新证券法“双备案”细化规定

从今年3月1日起，对会计师事务所从事证券服务实施“双备案”，但目前“双备案”规则尚未出台。对此，5月19日，全国政协常委、财政部会计标准战略委员会委员、中国税务学会副会长张连起在接受《证券日报》记者采访时表示，证监会和财政部应当相互配合、相互支持，尽快就后续操作出台法治化、市场化的规定。

“注册会计师行业是社会主义市场经济制度的重要安排，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，是全面做好‘六稳’工作、推动高质量发展的重要支撑。”张连起告诉《证券日报》记者，他将在今年全国两会上提交《关于落实新证券法“双备案”细化规定的提案》。

新证券法规定，会计师事务所等证券服务机构从事证券服务业务，应当报国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门备案。

张连起表示，考虑到注册会计师行业主管部门——财政部和证监会，实施“双备案”的相关问题，为此，提出以下7条建议。

一是证监会和财政部应当相互配合、相互支持，尽快就后续操作出台法治化、市场化的规定。

二是切实贯彻“简政放权、放管结合、优化服务”的改革思想，进一步优化和改善取消证券期货业务审批后的营商环境。对于会计师事务所备案的细化规定，不应变相设置具有审批性质的条件或门槛。换言之，只要是依照《中华人民共和国注册会计师法》设立的会计师事务所，在新证券法的规范下，均应平等对待、公平竞争。

三是新证券法于2020年3月1日生效后，中国证监会138号令《关于修改〈中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定〉的决定》应予终止。除非证明会计师事务所存在系统性风险，否则，不应以会计师事务所某一个合伙人被立案调查，就先行暂停接受整个机构的首次发行(IPO)、再融资、并购重组等项目的材料，以致“未处罚、先处死”的不合理现象发生。

四是鉴于注册会计师执业责任认定的复杂性、专业性、特殊性，证券监管部门的行政处罚应当合理区分注册会计师的责任和相关会计师事务所的责任，宽严相济。对注册会计师因故意出具不实报告的情形应当从严从重处罚，对注册会计师因审计工作固有局限造成的过失情形应当依法从轻处罚。对机构存在的短板或不足给予适当处罚和督导。要避免形式主义、官僚主义做法，防止以“一刀切”的“处罚导向”，避免给注册会计师行业的从业预期和发展信心造成重大负面影响。

五是在监管部门对会计师事务所违规事实认定和处罚之前，应引入行业专家、法律专家及相关各方代表人士参加的鉴定机制，鉴定机制形成的意见作为监管部门认定注册会计师执业责任的重要基础。

六是考虑到特殊普通合伙会计师事务所的性质与特点，行业主管部门和监管部门应当积极研究解决特殊普通合伙的合伙人与会计师事务所的法律风险承担问题，为会计师事务所的平稳健康发展提供帮扶支持，进一步实现科学监管、精准监管、有效监管的治理效能。

七是监管部门应当注重从事后行政处罚转变为注重事前督导和风险管理教育，通过强制培训等手段，加强从事证券期货业务的会计师事务所及其从业人员的自律功能，推动注册会计师行业高质量发展。

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